1、我國農村集體建設用地制度現狀與演變

　　土地制度由兩大部分組成：產權體系和發展權體系。

　　產權體系指以土地所有權、土地使用權為主構成的體系。我國土地產權體系呈城鄉二元結構：城市土地歸國家政府所有，農村集體土地歸農村經濟集體所有，農村集體土地產權體系由‚集體所有權+農民使用權構成。土地發展權，或土地開發權，是因為變更土地用途或其他外部因素引發的土地增值的權利配置，目的在于實現國家對土地的用途管制，對于耕地保護、糧食安全和社會公平等非常重要。我國農村集體用地發展權，主要體現在國家對土地的征用制度：法律嚴格限制集體建設用地流轉，農村集體建設用地不能直接出讓、轉讓或出租，必須先征收為國有土地后才能在市場上流轉。

《中華人民共和國土地管理法》規定

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　　根據現行的《中華人民共和國土地管理法》：對于農村集體建設用地，不得直接或變相地出讓、轉讓或者出租用于非農建設。集體建設用地只能由村集體經濟組織或村委會經營管理，并在符合鄉鎮土地利用總體規劃的前提下，嚴格限定于四類用途：村民宅基地建設、鄉鎮企業建設（經營性集體建設用地）、公共設施建設和鄉村公益事業類建設。其中集體經營性建設用地村集體以外的個人或單位要使用村集體建設用地，只有通過入股、聯營等形式和村集體共同舉辦企業，使用鄉鎮企業類集體建設用地一條途徑。并且興辦企業的建設用地受到嚴格控制，各省針對不同行業和規模的鄉鎮企業，有明確的用地標準和指標。

　　2、 四大創新試點內容

　　（1）審批規劃制度：審批才能新建、杜絕形成未批先建的小產權房

　　我國實行國有土地所有制和集體土地所有制的二元制土地所有權結構，農村宅基地等建設用地集體所有，和城鎮國有建設用地在權屬、利用規則等方面均不同。《中華人民共和國土地管理法》規定：農村集體用地上建設的住宅只能在集體經濟成員內部轉讓；賣給城市居民不受法律認可和保護，不能辦理合法手續，屬于小產權房。集體租賃住房是用地符合城鄉規劃、土地利用總體規劃及村土地利用規劃，經依法批準建設，依法實施不動產登記的用于租賃的住房，和小產權房不是一個法律概念。通過完善審批規劃程序，杜絕因程序不規范導致未批先建滋生小產權房的問題。

小產權房與集體租賃房差異性比較

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　　（2）建設運營機制：村集體可以自行開發、也可聯營、入股，調動土地方的積極性

　　方案規定了土地方參與項目建設和運營的機制：村鎮集體經濟組織可以自行開發、聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。兼顧了政府、農民集體、企業和個人利益，理清權利義務關系，平衡項目收益與征地成本關系。農村集體建設用地開發受到嚴格規范和限制，通過準許土地方多種形式參與租賃住房建設和運營，將釋放集體土地價值，增加農村集體的收入渠道，提高土地資源配置效率，最終調動土地方參與的積極性。

　　（3）監測監管機制：租賃有監管、不能以租代售、不能轉租，充分保障用于自住

　　不得以租代售、不得轉租。建立租金形成、監測、指導、監督機制，防止租金異常波動。一方面將防止‚以租代售變相交易小產權房、轉租獲利等投機行為，確保租賃自住功能；另一方面，穩定有效的租金形成和監管機制，有利于供需匹配、穩定預期，需求有效釋放、供應主體積極參與。

　　（4）保障承租人權利：租售同權，充分保證享受基本公共服務

　　保障承租人權利是鼓勵住房消費的重要措施，也是頂層設計六大政策之一。方案規定承租人可申領居住證，享受基本公共服務；有條件城市進一步健全非本地戶籍承租人的社會保障機制。租購同權，即保障租房人的戶籍、教育和財產權。租房可以落戶、上學、不被房東隨意驅趕、不被隨意漲租金。目的在于改善租房體驗，提升租房性價比，改變購房才是家的觀念，有效釋放住房租賃需求。預計未來將通過立法，明確租賃當事人的權利義務，保障當事人的合法權益，建立穩定租期和租金等方面的制度，逐步使租房居民在基本公共服務方面與買房居民享有同等權利。租購同權將從概念階段，逐步過渡到實質執行階段。

　　3、多個試點出臺政策，杭州經驗先行

　　2017 年 7 月以來，試點城市密集出臺地方方案，落實《關于在人口流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，制定因地制宜的細化措施。截止 8 月 30 日，已有 11 個城市出臺：12 個試點城市中僅廈門、肇慶尚未實施方案，而北京雖不在 12 個試點城市范圍內，但租賃市場需求巨大、且已有實施經驗，也出臺地方方案發展租賃市場。我們將 11 城地方方案詳細整理，其中廣州、成都、鄭州、南京、北京、深圳、杭州 7 城方案中已涉及鼓勵集體建設用地建設租賃住房。主要涉及房源和供應主體的簡要規定：房源方面，主要有‚城中村住房統一出租、農村集體和農民合規住房直接租賃、農村集體房屋改造出租、集體建設用地新建租賃住房；供應主體主要有農村集體、經濟聯社、農民個體、地方國企等。審批規劃制度、建設運營機制、監測監管機制和保障承租人權利等方面尚未作出規定。由于當前政策多為地方總體方案的征求意見稿，預計后續各城將在正式稿、詳細配套方案和實際工作中，根據本次《方案》的四個試點內容、主體責任和工作進度安排，完善集體用地建設租賃住房的相關政策。

　　經過 20 年的探索，杭州村級留用地管理形成完善和操作性強的制度體系，在留用地指標確定、開發管理模式、產權界定和登記轉讓、項目監督管理和土地出讓收入等方面均有制度規定和實踐經驗。

杭州村級留用地管理辦法

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　　4、 租賃市場藍海廣闊、商品房市場沖擊有限

　　本部分通過對租賃市場空間、發展租賃市場對房地產銷售、新開工和投資影響的量化測算，明確發展租賃市場的政策影響。

　　我們在 2017 年 8 月 18 日發布的租賃專題深度《住房租賃市場：政策與未來》中詳細測算租賃市場空間以及發展租賃市場對房地產銷售、新開工和投資的影響。《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》出臺，我們認為對測算的影響主要包括三點：（1）通過集體建設用地建設租賃住房，緩解熱點城市商品房建設用地有限，限制新建租賃住房的問題，我們將新建租賃住房面積在總租賃住房中占比由 30%提升至 40%；（2）方案明確了試點時間表，在 2020 年底以前總結試點工作，形成可推廣經驗，因此 2017 年影響上海房地產市場，2018-2020 年影響試點 12 城+京滬，2021 年開始在人流入城市推廣（原測算是 2019 年開始推廣）。（3）集體建設用地建設租賃住房，土地成本更低，這一點在之前的測算中已經得到體現（假設新建租賃住房的土地購置費僅為普通商品住房的一半）。

　　對房地產銷售、新開工和投資影響：

　　中長期看：將分流 24.2 億平商品住房銷售，占新增194.5 億平住房有效需求的 12.5%。由于存在一定的空置率，滿足同等面積的住房需求，需要更多的租賃住房，將增加房地產新開工面積 6.1 億平，占未來新增住房新開工面積的 3.14%。更多的施工面積，裝修和運營維護產生更高的建安成本，因此會增加房地產投資 3.31 萬億，占新增住房有效需求對應商品房投資 78.9 萬億的4.2%。

　　短期看：2017 年在上海實質性試點，影響很小；2018年-2020 年在 12 個試點城市和京滬試點，對商品房銷售、投資和新開工有產生影響。若 2021 年在總結試點經驗基礎上，資人口流入熱點城市推開（以一二線城市為主），則影響進一步釋放。具體而言，2017 年，上海試點，房地產銷售、新開工和投資增速將分別降低 0.6 個點、增加 0.1 個點、增加 0.1 個點；2018 年-2020 年 14 城試點，對房地產銷售、新開工和投資增速影響增加。其中：對銷售、新開工和投資增速的影響，2018 年分別為減少 5個點、增加 1.1 個點、增加 1 個點；2019 年分別為增加0.2 個點、增加 0 個點、增加 0 個點；2020 年分別為將分別增加 0.2 個點、增加 0 個點、增加 0 個點。2019-2020年新開工和投資增速未增長是因為基數原因，2021 年開始推廣后，當年兩者增速會分別提升 1.8 個點和 1.4 個點。

房租租賃群體的主要分類

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　　參考城鎮化水平和房地產市場均較為成熟的發達國家，確定我國未來合理的住房自有率水平。二十大主要發達國家住房自有率中位數（為避免極值影響）為63.4%，考慮到發達國家統計時將農村產權也納入住房自有，我們將這部分扣除（發達國家城鎮化率為 85%，故應扣除農村產權占比為 15%），估算出我國城鎮化和租賃房市場達到發達國家水平時，城鎮常住人口中，住房產權非自有的比率為 21.6%。在城鎮常住人口中，有約 25%的比例沒有形成有效住房需求，將其定義為需求漏損率。住房需求漏損，主要包括農民自帶房入城、單位產權住房、長期寄住親友家庭等（具體測算過程較復雜，詳情請聯系方正地產團隊）。

　　因此，真正通過租賃解決住房需求的人口占比為 21.6%*(1-25%)，即 16.2%。