◆張曉楠

　　“十三五”期間，國家連續開展地級及以上城市黑臭水體整治環境保護專項行動，提升城市水污染防治水平，補齊城市生態環境基礎設施短板。城市黑臭水體整治取得顯著成效，農村黑臭水體治理體系也逐步建立。如果說城市黑臭水體治理效果明顯，農村黑臭水體治理正在開展，那么城鄉接合部似乎成了“被人遺忘的角落”。黑臭水體整治專項督查發現，一些城市的黑臭水體幾乎全部分布在城鄉接合部。中共中央、國務院日前印發《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》，對城鄉接合部生活污水治理提出了明確的要求。

　　一些地方城鄉接合部成為黑臭水體的重災區

　　城鄉接合部是城市建成區與純農村地區之間的過渡地帶，兼具城市與農村土地利用性質，受城市經濟和農村經濟的雙向輻射。特殊的地理位置和社會經濟特點，造成了一些地方的城鄉接合部成為黑臭水體的重災區。具體表現在：

　　一是污染來源復雜。城鄉接合部的經濟產業構成復雜，點源面源污染負荷重。在城鄉接合部，小作坊、加工廠、餐飲、洗浴、小診所等工業、服務業密集，又有種植、養殖農業生產。城市徑流、畜禽養殖、農田施用化肥農藥等產生的面源污染嚴重，導致河道、溝渠水質惡化，水體黑臭。

　　二是基礎設施建設滯后。城鄉接合部雨水收集、排水、污水管網不完善，排水體制混亂，雨污合流普遍。林地、農地、綠地、公用設施用地、住宅用地的碎片化交錯分布，進一步增加了污水收集難度。一些地區截污管網建設尚未開展或未完成，以雨水溝渠充當排污渠。污水處理廠、垃圾收集處理等環保基礎設施建設滯后，一些地區的道路硬化、垃圾存放、旱廁改水廁等基本設施建設與改造仍未完成。加之城市化導致原有的池塘、濕地等被侵占，透水地面減少, 地表流量增大, 內澇頻發，降雨混合垃圾、糞污直接進入水體，加劇了水體污染。

　　三是治污設施規范穩定運行困難。城鄉接合部地處城市邊緣，既有村莊又有小區，農民與居民混居，外來人口多, 流動性強。常住人口不穩定造成污水處理設施進水水量變化波動大，導致治污設施運行不穩定，影響出水水質。一些城鄉接合部為應對快速城市化的人口激增，大量建設小型臨時污水處理設施，缺乏有效監管，規范運行難以保障，治理效果不能滿足治理要求。

　　四是環境管理責任主體不明確。在城鄉接合部，以街道辦事處、社區為代表的城市基層管理組織和以鄉鎮政府、村集體為代表的農村基層管理組織同時存在。理論上，兩者都是城鄉接合部基礎設施建設與公共服務的提供者和管理者。非農業戶籍人口和國有土地，歸城市基層組織管理；農業戶籍人口和集體土地，則歸農村基層組織管理。但實際上，城鄉元素在城鄉接合部交叉分布，城市基層管理組織和農村基層組織在工作中很難準確界定各自的管轄范圍。公共服務責任主體難以界定，生態環境保護相關工作難以落實。例如，街道與居委會要為轄區內的居民提供公共服務，建設污水處理站、垃圾站等設施, 就可能涉及占用集體土地，需要與鄉鎮、村委會協調。這就導致基礎設施建設與環境改善措施實施難度變大, 基礎設施建設滯后現象越來越嚴重，黑臭治理無法開展。

　　城鄉接合部黑臭水體治理需要從三個方面發力

　　積極探尋城鄉接合部黑臭水體治理策略，改善城鄉接合部水生態環境，是推動黑臭水體全面治理，解決當前突出水環境問題的關鍵。

　　一是突破城鄉分治，形成共同治理合力。由于目前城鄉分治管理體制的制約，城鄉接合部的生態環境保護相關工作往往難以落實開展。應著力打破城鄉二元管理體制和政府部門各自為政的管理格局，實現城鄉建設和服務管理一體化。充分發揮黨委領導、政府主導的體制優勢，加強各部門間的統籌協調，明確區縣、鄉鎮、街道和村各級責任。推動河長制體系向村級延伸，落實黑臭水體管理責任主體。強化目標管理考核和責任追究，將環境目標責任制納入領導干部的政績考核。立足日常，推進區域管理精細化，形成城鄉接合部共同治理的合力。

　　近年來，已有不少城市將基層城市管理組織和農村管理組織合并，以適應快速發展的城市化進程，促進城鄉接合部的統一管理。如北京市近郊一些建制鄉鎮改為“地區”，鄉鎮政府掛“地區辦事處”牌子，統轄下屬社區和村。上海市建立了市—區—街鎮—村居四級河長體系，實現了所有黑臭河道有人管。應進一步推動鄉鎮政府加快職能轉變，強化公共服務、環境保護等職能。整合基層管理力量，村集體與社區聯動，集成土地管理、市政設施、環境保護等各項政策措施，使城鄉接合部的環境治理工作“橫到邊, 豎到底”，使黑臭水體治理形成齊抓共管局面。

　　二是加大資金投入，提高基礎設施建設水平。城鄉接合部經濟產業構成復雜，造成水體黑臭的污染來源多種多樣，環保基礎設施建設的不足又加劇了水體的污染。因此，完善基礎設施建設是城鄉接合部黑臭水體長效治理的根本。然而，在城鄉接合部，城市政府負責街道轄區內的基礎設施建設和公共服務供給, 資金和經費來源于城市財政；鄉鎮政府或村集體負責鄉鎮轄區內的基礎設施建設和公共服務供給（國家和市級項目外）, 資金通常來源于鄉鎮財政和村集體收入。兩者開展基礎設施建設的實施標準、提供公共服務的管理能力都有較大差異。導致與城市建成區相比，城鄉接合部地區的基礎設施建設、環境管理工作投入和效率均顯不足。

　　因此，需要加大城鄉接合部基礎建設資金投入，加強公共設施維護和管理，改變城鄉接合部基礎設施建設嚴重滯后的面貌。把城鄉接合部作為今后城市建設和管理的工作重點，形成城鄉一體的財政投入機制。整合外部資金優勢與城鄉接合部的土地資源優勢，充分調動社會資本參與本地區基礎設施建設投資的積極性，推進城鄉公用基礎設施一體化建設，切實提高城鄉接合部基礎設施建設水平。

　　三是重視頂層設計，加強統籌規劃。城鄉接合部的地理位置特點，造成在黑臭水體治理中，容易存在上下游段分區分段治理或者治理工程內容措施分部門、分階段落實的情況。隨著城市化進程加速，城鄉接合部一些黑臭的水體治理的實際長度、實施內容、進度安排往往與原整治方案發生較大調整。甚至在治理過程中, 發現中小河道存在規劃滯后，部分河道被擠占為建設用地的情況。

　　因此，需加強系統治水理念，對城鄉接合部的治理發展進行頂層設計，從戰略高度統籌規劃城鄉接合部的治理和發展。各地區根據自身不同特點探索治理發展的不同路徑，集成科學、系統、配套、完整的城鄉接合部發展措施。堅持“一區一策、一河一案”，因地制宜編制實施方案。

　　作者單位：生態環境部環境規劃院