根據制度經濟學的理論,政策是制定制度的方向,制度是實現政策目標的手段。改革開放以來,我國旅游經濟空間分異的現狀說明,政策、制度等因素對區域旅游空間結構演進產生了重要的影響,凡是中央政府政策傾斜的地區,都會迅速發展起來,改革開放初的經濟特區、海南國際旅游島等都是實證。

　　政策創新和政策導向帶來的量能釋放是影響區域間旅游發展差異程度的重要原因,長期以來的政策變遷推動旅游業空間格局的發展與演進。新中國旅游業起步時主要工作是外事接待,因此旅游事業的發展完全在政府主導下進行,從而形成了最初以入境旅游目的地為主體的旅游空間格局,呈現出點狀分布、線狀運作的旅游業務組織特點。新中國成立至改革開放前的這一階段,旅游業發展起來的區域主要是旅游資源豐富的城市,如北京、桂林、西安等,以及僑鄉,如福建、廣東等。

　　改革開放之后,我國對經濟發展的總體布局實施了梯度推移戰略,首先讓有條件的東部地區先發展起來,然后逐步向處于二、三級梯度的內陸地區推移,從而縮小區域差距,推動區域間協調發展。為此,我國先后提出“東部率先發展”、“西部大開發”、“東北老工業基地振興”、“中部崛起”等區域重點發展戰略。改革開放的梯次性與經濟的非均衡發展戰略決定了旅游空間格局的區域差異,其最根本的就是國家對不同地區采取了不同的政策,這種制度差異導致地方政府對旅游業發展的態度和支持力度的差別,導致了各省市區旅游發展的制度安排各不相同,這是引起區域間旅游發展差異的重要原因余鳳龍、陸林,2010。根據道格拉斯·諾思的觀點,制度變遷存在著路徑依賴現象,即制度變遷的慣性使一地區對初始的發展路徑產生依賴,并不斷自我強化。國內學者曾用路徑依賴規律來解釋國內區域旅游發展的地域差異擴大的現象。另外,各地區不同的開放政策、開放程度及開放的先后次序,導致西部旅游資源無法被外界感知,西部地區在旅游業發展方面觀念落后,加大了東西部在旅游業發展水平上的差距付磊,2001。制度與政策的傾斜對東部沿海地區尤其是經濟特區旅游產業的提升發揮了重要作用,表現為入境旅游人次持續高速增長、國際旅游外匯收入不斷增加、旅游帶動就業人口增多、基礎設施與旅游設施逐步健全、第三產業得到發展。而同期的中西部地區基礎設施投資與第三產業投入不足直接制約了旅游業發展。從地區發展而言,海南國際旅游島在短時間內崛起并取得較好的發展,也證實了政策是我國旅游空間格局變化的決定性因素。

　　20世紀90年代,以觀光旅游與組團出游形式為特征的國內旅游興起,我國從原來單純的入境旅游目的地,變為旅游客源地與目的地兩類旅游空間,打破了先前全國各地都是世界市場的旅游目的地的格局,形成了以長線旅游為主的點線式旅游產業運行方式及以旅游景區為主要活動空間的格局。

　　休假制度是我國區域旅游空間格局轉變的導火索。1999年,國務院修訂了《全國年節及紀念日放假辦法》,延長春節、勞動節、國慶節為7天長假,形成了“黃金周”假日制度,助推了長線旅游的發展,形成了以長距離旅游方式占主導地位的點線旅游運行方式。2008年,我國首次對實施近十年的黃金周制度進行大刀闊斧的改革,將勞動節長假變為3天短假,同時增加了元旦、清明、端午、中秋四個小長假,短距離的旅游、度假、周末游、城郊游更多地成為人們的出游選擇,發生在本區域內的短途旅游活動逐漸增多并上升為主流。隨著散客旅游的比重越來越高,區域化經濟中心的形成,及對散客服務體系的建設與完善的重視,強化了以散客為主的旅游方式,旅游產業運行方式逐漸向板塊式轉型,以空間群組式為特點的區域旅游發展起來。

　　隨著國家政策對公民出境的逐步放開,出境旅游發展迅速,1994年國內居民出境旅游為373.4萬人次,至2011年則突破7000萬人次,比1994年增長了17.8倍,年均增速為18.84%,中國已成為亞洲第一大客源輸出國、全球第四大出境旅游消費國。出境旅游是國內旅游的延伸,我國出境游發展正在改變全國旅游經濟的運行格局,甚至世界旅游格局的變化趨勢黃細嘉、周青,2011。

　　優化我國旅游空間格局的政策思路

　　出境旅游市場的快速擴容,讓我們認識到,優化旅游空間布局,不僅要著眼于國內,還要跟隨國民出行的腳步,旅游投資與出境旅游流向密切配合,這是未來政策創新工作應把握的一個基本原則。另外,國內旅游空間格局優化的政策導向,在遵循市場規律的同時,還有考慮區域間協調發展的問題。為此,應主要從基本國策、簽證、休假制度、旅游用地、外匯管理與使用等方面,討論未來政策制訂的思路。

　　第一,休假制度改革。閑暇時間與可自由支配收入是人們出行的必要條件,所以必須保障國民具有足夠、連續的閑暇時間,才有可能促成出游決策。

　　第二,保障旅游產業發展用地。2011年《產業結構調整指導目錄》明確了鼓勵類、限制類旅游業發展用地,屬于鼓勵類范疇的包括戶外活動用品開發與營銷、各類專項旅游資源綜合開發、旅游基礎設施建設及旅游信息服務等,體育競賽表演、體育場館設施建設及運營,大眾體育健身休閑服務用地,豪華游艇開發制造及配套產業等。屬于限制類范疇的包括高爾夫球場等,這與2009年《國務院關于加快發展旅游業的意見》中關于推動旅游產品多樣化、規范發展高爾夫球場的條目不盡相同。而且在《城市用地分類與規劃建設用地標準》中,沒有規定專門的旅游業用地。隨著產業融合的發展,許多綜合性旅游項目對用地面積的需求猛增,為了旅游業的健康快速發展,應考慮給予旅游業土地優先使用的政策,簡化旅游用地報批手續,降低旅游業用地綜合成本。在充分論證的基礎上,將相關的旅游業用地從其他細分類別中分離出來,設立旅游業用地,將新興旅游業態的用地需求范圍納入其中,保障旅游業發展用地。

　　第三,在國內發展免稅購物。購物是中國居民出境旅游的主要動因之一,尤其是國外奢侈品的價格與品質優勢,十分具有吸引力。如果能出臺一系列有力的政策,在國內發展多種形態的免稅購物,輔以旅游者消費行為引導,將消費力留在國內,不僅能帶動旅游零售業的發展,對國內旅游的整體提升也將是極大的利好,可以用來激活落后地區的旅游業起飛。

　　第四,學習、借鑒旅游強國發展的經驗。我國面積廣大,不乏歷史文化名城及旅游勝地,對于我國而言,在目前的發展階段,應當在國內旅游、入境旅游發展具備了一定基礎后,鼓勵國民走出去,因為這時國內旅游企業經歷了內部的原始積累后,有條件將經營體系向境外延伸,接觸跨國經營業務。此時,我國可以進一步放寬對國民出境游的限制,主要是公民每人每年購匯額度、境外購物免稅額度、出入境攜帶現金額度等。鼓勵有實力的旅游企業將產業鏈、資源配置范圍擴大到境外,構筑跨國經營群,在外派工作人員簽證、境外投資與經營中的外匯收入與使用、境外企業運營中需要與當地有關部門協調的事宜等環節做好服務工作,簡化手續流程,并根據企業跨國經營的業績情況給予補貼、獎勵等。