“一行兩會”格局形成5年后，中國金融監(jiān)管機構(gòu)迎來新一輪重大改革。

　　3月7日，根據(jù)國務院關(guān)于提請審議國務院機構(gòu)改革方案的議案，組建國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“國家金融監(jiān)督總局”），統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，作為國務院直屬機構(gòu)。

　　國家金融監(jiān)督總局將在銀保監(jiān)會基礎(chǔ)上組建，將央行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關(guān)金融消費者保護職責，證監(jiān)會的投資者保護職責劃入其中。

　　同時，不再保留銀保監(jiān)會，運行5年的銀保監(jiān)會成為歷史。此后，央行與國家金融監(jiān)督總局各司其職，央行更聚焦貨幣政策等宏觀調(diào)控手段，其它事情都將交給國家金融監(jiān)督總局和證監(jiān)會。

　　這是2018年合并銀保監(jiān)會以來幅度最大的金融監(jiān)管機構(gòu)調(diào)整，至此，我國金融監(jiān)管體系從“一行兩會”邁入“一行一總局一會”新格局。

　　此外，改革方案還提出，深化地方金融監(jiān)管體制改革，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)“專司監(jiān)管職責”。經(jīng)歷近20年的改革變遷，地方金融監(jiān)管局徹底完成了從“服務職能”到“突出監(jiān)管，兼顧服務”再到“專司監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。

　　組建國家金融監(jiān)督管理總局

　　“合并同類項。”中國政策科學研究會經(jīng)濟政策委員會副主任徐洪才如此概括。

　　對于此次改革方案，徐洪才表示，國家金融監(jiān)督總局是在原來銀保監(jiān)會基礎(chǔ)上，進行的重組，將原來一些交叉業(yè)務、不同部門監(jiān)管的業(yè)務進行梳理整合，監(jiān)管條線更清晰。此后“非證券類金融業(yè)務都歸它管了”。

　　近些年，隨著金融創(chuàng)新加速，各種類金融機構(gòu)層出不窮，類金融業(yè)態(tài)增多，但由于監(jiān)管職能分散在各處，各部門協(xié)調(diào)難度加大，金融監(jiān)管空白與重復并存。在此期間，包括互聯(lián)網(wǎng)金融在內(nèi)的多起風險事件暴露，更加凸顯原有監(jiān)管體制中存在的矛盾。

　　而同一業(yè)務在不同機構(gòu)、不同區(qū)域開展可能也面臨不同的監(jiān)管標準。監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一帶來了監(jiān)管套利等問題。

　　2020年的最后一天，銀保監(jiān)會相關(guān)部門負責人回應此時市場熱點問題時提到，金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進行，所有金融活動必須依法全面納入監(jiān)管，堅決制止違規(guī)監(jiān)管套利。

　　此后，“所有金融活動必須依法全面納入監(jiān)管”的類似表述多次出現(xiàn)在監(jiān)管文件中。2022年10月，黨的二十大作對此作出明確部署。

　　“組建國家金融監(jiān)督總局正是要落實‘依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管’這一目標。”清華大學國家金融研究院副院長張偉說道。

　　張偉表示，這一改變總體而言延續(xù)了從2017年以來從“分業(yè)監(jiān)管”向“合業(yè)監(jiān)管”的發(fā)展趨勢，有利于解決金融領(lǐng)域長期存在的突出矛盾和問題，減少監(jiān)管套利，保護金融消費者和投資者權(quán)益。

　　光大證券首席金融業(yè)分析師王一峰表示，在銀保監(jiān)會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督總局，是落實將金融活動全部納入監(jiān)管的具體舉措，體現(xiàn)出對金融活動全面監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管，既避免重復監(jiān)管，又填補監(jiān)管空白的綜合考慮。

　　同時，改革方案提出，國家金融監(jiān)督總局將強化五大監(jiān)管，分別是：機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管。

　　以功能監(jiān)管為例，不同類型金融機構(gòu)開展相同性質(zhì)的金融業(yè)務，均面臨相同的監(jiān)管標準和監(jiān)管主體。業(yè)內(nèi)認為，這樣不但有效減少監(jiān)管缺失，還有利于促進市場公平和良性競爭。

　　張偉表示，改革后，央行更多承擔宏觀審慎監(jiān)管職責，聚焦貨幣政策等宏觀調(diào)控手段；國家金融監(jiān)督總局承擔微觀審慎監(jiān)管職責。國家金融監(jiān)督總局強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管是對未來監(jiān)管目標和方向的明確。

　　中國人民大學重陽金融研究院副研究員認為，未來，國家金融監(jiān)督總局可能將更加側(cè)重在對于微觀主體的金融監(jiān)管，央行側(cè)重于宏觀金融風險的管控。如此，中國的分業(yè)監(jiān)管格局可以有效融入功能監(jiān)管、行為監(jiān)管，并借此實現(xiàn)穿透式監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊。

　　所謂穿透式監(jiān)管，按照原銀監(jiān)會在2016年發(fā)布的文件表述是，透過金融產(chǎn)品的表面形態(tài)，看清金融業(yè)務和行為的實質(zhì)，將資金來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透連接起來，按照“實質(zhì)重于形式”的原則甄別金融業(yè)務和行為的性質(zhì)，根據(jù)產(chǎn)品功能、業(yè)務性質(zhì)和法律屬性明確監(jiān)管主體和適用規(guī)則對金融機構(gòu)的業(yè)務和行為實施全流程監(jiān)管。

　　地方機構(gòu)剝離發(fā)展職能，專司監(jiān)管

　　在深化地方金融監(jiān)管體制改革方面，針對地方金融監(jiān)管部門存在的監(jiān)管手段缺乏、專業(yè)人才不足等問題，強化金融管理中央事權(quán)，建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構(gòu)設(shè)置和力量配備。

　　實際上，這一表述明確了中央派出機構(gòu)與當?shù)卣�府的監(jiān)管分工問題，延續(xù)了2017年第五次全國金融工作會議的定調(diào)，彼時明確“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任”。

　　“深化地方金融監(jiān)管體制改革，把地方金融監(jiān)管體系理順了。”張偉介紹，此次改革強化金融管理中央事權(quán)，建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制。這明確了中央派出機構(gòu)與當?shù)卣�府的關(guān)系，中央派出機構(gòu)為主，現(xiàn)存地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)為“補充”，各負其責。

　　同時，改革方案提出，壓實地方金融監(jiān)管主體責任，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

　　3月8日上午，中共、民建、工商聯(lián)界委員分組討論國務院機構(gòu)改革方案時，全國政協(xié)委員、中國人民銀行行長易綱就加強金融監(jiān)管領(lǐng)域改革談道，關(guān)于組建國家金融監(jiān)督總局。地方金融監(jiān)管的改革方案中，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責，有利于加強監(jiān)管，提高效率，保護消費者權(quán)益。

　　王一峰提到，此次深化地方金融監(jiān)管體制改革的一大亮點，就是將地方金融監(jiān)管局此前負責的地方金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能剝離，回歸并聚焦監(jiān)管的職責本源。

　　至此，地方金融監(jiān)管局完成了從”服務職能“到“突出監(jiān)管，兼顧服務”再到“專司監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。

　　實際上，地方金融監(jiān)管體制已經(jīng)歷近二十年的改革變遷。2002年，上海成立金融服務辦公室，與市金融工作黨委合署辦公，成為全國首個地方金融辦。此后，各地政府陸續(xù)成立地方金融辦公室，為當?shù)仄髽I(yè)提供各類融資服務，以及幫助當?shù)仄髽I(yè)進入資本市場等。

　　而隨著金融市場的發(fā)展，地方金融辦公室不僅承擔服務職能，監(jiān)管責任不斷加大。2009年3月，北京市金融辦在全國率先升格為金融局，凸顯了金融在決策層心中的分量。金融局自此成為政府組成部門，不再僅僅是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

　　2017年第五次全國金融工作會議后，地方金融監(jiān)管改革正式拉開序幕。這場改革的主角就是各地金融辦，改革內(nèi)容是為其加掛金融監(jiān)管局牌子，增強監(jiān)管職能。

　　根據(jù)中央部署，地方金融監(jiān)督管理局的監(jiān)管范圍是“7+4”。具體為：負責對小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等金融機構(gòu)實施監(jiān)管，強化對投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機構(gòu)、地方各類交易所等的監(jiān)管。

　　此后，我國成立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，組建銀保監(jiān)會，形成了“一委一行兩會一局＋地方監(jiān)管局”的新型金融穩(wěn)定治理框架。

　　其中，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會扮演綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)者的角色；中國人民銀行行使央行職能；銀保監(jiān)會與證監(jiān)會對銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)進行分業(yè)監(jiān)管；地方金融監(jiān)管局屬于地方監(jiān)管部門，負責監(jiān)管本行政區(qū)域內(nèi)的其他金融機構(gòu)。

　　遵循這一頂層設(shè)計，地方金融監(jiān)管體制各項建設(shè)工作有序推進。此時，有監(jiān)管層人士向媒體表示，地方金融監(jiān)督管理局的組建，意在突出監(jiān)管，強化職能，同時兼顧服務。

　　但有分析人士提出，地方金融監(jiān)督管理局負責監(jiān)管7+4類機構(gòu)，但具體怎么管，還缺乏國家層面統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管立法。雖然有些地區(qū)出臺了本省的地方金融監(jiān)管條例，但還有很多地區(qū)仍對地方金融監(jiān)管職責分工定位不清晰，導致部分機構(gòu)和活動游離于金融監(jiān)管之外，地方金融監(jiān)督管理部門也面臨監(jiān)管依據(jù)不夠充分、執(zhí)法手段不足等問題。

　　2021年12月底，央行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》，首次明確了地方金融組織定義，明確地方金融監(jiān)管規(guī)則和上位法依據(jù)，統(tǒng)一監(jiān)管標準，構(gòu)建權(quán)責清晰、執(zhí)法有力的地方金融監(jiān)管框架。

　　此次改革方案進一步明確了地方金融監(jiān)管機構(gòu)的職責，落實地方金融監(jiān)管主體責任。與此同時，調(diào)整后，地方金融監(jiān)督管理局將剝離金融發(fā)展和招商引資等職能，專司監(jiān)管，對類金融機構(gòu)的監(jiān)管職能將會進一步強化。

　　此前，地方金融管理部門既要承擔地方金融發(fā)展、招商引資等工作，又要承擔監(jiān)管職能，難免出現(xiàn)角色沖突。

　　“以前地方金融監(jiān)管部門由于加掛金融工作局、金融辦公室的牌子，既承擔當?shù)氐慕鹑诎l(fā)展職責，又行使對‘7+4’類金融組織的監(jiān)管職責。此次將發(fā)展和監(jiān)管職能分離，避免既當‘運動員’，又當‘裁判員’。”王一峰稱。

　　在業(yè)內(nèi)看來，此次改革是金融監(jiān)管體系的統(tǒng)一和全面完善。北京社科院研究員王鵬表示：“此番金融監(jiān)管體制大變化的背景在于原有的監(jiān)管體制機制跟現(xiàn)有的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，尤其是金融行業(yè)發(fā)展形勢不匹配。目前是把監(jiān)管職能和發(fā)展職能進一步統(tǒng)籌，以便更好的理順監(jiān)管和發(fā)展之間的關(guān)系。”

　　此外，有銀行業(yè)內(nèi)人士透露，地方金融監(jiān)管相關(guān)部門一直存在專業(yè)人才不足等問題，央行分支機構(gòu)改革后，不再保留縣級支行，1761個縣支行中預計涉及5萬人，這些人員或?qū)⒀a充到國家金融監(jiān)督總局下設(shè)的監(jiān)管部門。

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