今年以來，疫情反復(fù)等內(nèi)外超預(yù)期沖擊下，“三重壓力”有所加大，地方債作為積極財政的重要發(fā)力點，新增債務(wù)限額維持高位且靠前發(fā)力，持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)增長、補(bǔ)短板、促投資的重要作用。2023年是落實二十大精神的開局之年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)“突出做好穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價工作”，并指出“積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強(qiáng)度，優(yōu)化組合赤字、專項債、貼息等工具”，在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大的背景下，地方債新增限額仍應(yīng)保持較高水平，但考慮到當(dāng)前基建項目仍然有限、地方政府債務(wù)率被動攀升等因素，新增限額不宜設(shè)定過高。建議2023年新增一般債務(wù)限額0.9萬億左右、新增專項債務(wù)限額3.8萬億左右，必要時可繼續(xù)依法盤活結(jié)存專項債限額，用好用足地方債，力圖實現(xiàn)“在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險可控”的要求。

　　一、助力突破“強(qiáng)政策、弱修復(fù)”困局，地方債需繼續(xù)合理擴(kuò)容

　　當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險整體可控，仍有一定舉債空間。近年來，伴隨“開前門”力度不斷加大，地方政府債券規(guī)模持續(xù)擴(kuò)容，特別是2020年以來，積極財政不斷發(fā)力，地方政府新增債務(wù)限額持續(xù)保持較高水平。2022年，在下達(dá)3.65萬億新增專項限額的基礎(chǔ)之上，國務(wù)院要求盤活2019年以來結(jié)存的5000多億的專項債務(wù)限額，新增專項債發(fā)行規(guī)模大幅增加、創(chuàng)下歷史新高，截至2022年11月末，我國地方政府顯性債務(wù)規(guī)模已超35萬億，地方政府杠桿率也快速上升，近三年年均上升約2個百分點，預(yù)計今年年末將繼續(xù)抬升2個百分點至29%。中央政府杠桿率明顯低于地方，且增速較緩慢，預(yù)計今年年末將抬升1個百分點至21%。整體看，今年年末政府部門杠桿率將上升3個百分點至50%，但仍低于60%的國際警戒線及發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家杠桿率水平，政府部門尤其是中央政府仍有一定舉債空間。

　　助力突破“強(qiáng)政策、弱修復(fù)”困局，地方債作為積極財政的重要發(fā)力點，規(guī)模不宜大幅下降。今年，在疫情反復(fù)、俄烏沖突等內(nèi)外多重超預(yù)期因素沖擊下，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大。長達(dá)三年的疫情沖擊對我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，企業(yè)尤其是中小企業(yè)面臨的困難加劇。與此同時，疫情防控政策開放后，新冠疫情對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的負(fù)面影響仍將持續(xù)一段時間，受此影響明年一季度經(jīng)濟(jì)增速將是全年低點；2023年中國經(jīng)濟(jì)仍面臨多重挑戰(zhàn)，在沒有更多增量政策背景下很有可能延續(xù)“強(qiáng)政策、弱修復(fù)”格局。中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)明年經(jīng)濟(jì)工作要突出做好穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價工作，穩(wěn)增長居位“三穩(wěn)”首位，其重要性更加突出但壓力仍然較大。同時，大規(guī)模留抵退稅等影響下地方財力仍然承壓，一系列促基建政策持續(xù)推進(jìn)下，基建領(lǐng)域面臨較大的財政資金缺口。此背景下，地方債作為積極財政政策的重要發(fā)力點，應(yīng)保持較高規(guī)模，以更好發(fā)揮其在跨周期、逆周期調(diào)節(jié)中的作用，支撐經(jīng)濟(jì)增長、帶動擴(kuò)大有效投資。

　　“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”等要求下，基建項目存量及增量資金需求較大。一方面，近年來，伴隨專項債規(guī)模不斷擴(kuò)容，專項債項目數(shù)量持續(xù)增加，仍需較高規(guī)模的債務(wù)限額實現(xiàn)資金滾動接續(xù)。2020年以來，每年均有超2萬個地方基建項目使用專項債資金，且多數(shù)項目為存量項目；2022年前三季度，近六成專項債投向已開工項目，其中近七成為此前已發(fā)行專項債的存量項目，存量項目資金接續(xù)壓力仍然較大。另一方面，2023年是貫徹二十大精神、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的開局之年，“全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”等要求下，一大批重大工程和重點項目將陸續(xù)開工建設(shè)，基建項目新增資金需求仍然較高。

　　二、中央政府仍有加杠桿空間，2023年地方債務(wù)新增限額建議安排4.7萬億

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)“積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強(qiáng)度，優(yōu)化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險可控”，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢愈加復(fù)雜多變的情況下，政府債務(wù)整體規(guī)模的確定應(yīng)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)增長需求及財政承壓下的債務(wù)可持續(xù)性。一方面，考慮到近年來尤其是疫情沖擊下我國地方政府財政收支矛盾進(jìn)一步加劇，中央政府加杠桿幅度低于地方政府，且與美國、日本等發(fā)達(dá)國家 相比較，我國中央政府具較大的加杠桿空間，或可適度增加中央財政赤字，必要時也可重啟特別國債發(fā)行。另一方面，穩(wěn)增長壓力下地方債額度不宜“大起大落”、可繼續(xù)保持高位，同時考慮到地方財政減收增支的緊平衡壓力，可審慎增加地方財政赤字規(guī)模，提高一般債發(fā)行規(guī)模，緩解地方“三保”壓力，也能在一定程度上杜絕部分專項債挪用風(fēng)險。建議2023年地方新增債務(wù)限額較2022年增加至4.7萬億左右，其中新增一般債務(wù)限額0.86~0.92萬億、新增專項債務(wù)限額3.8萬億左右。

　　1. 一般債務(wù)新增限額可略高于2022年水平，安排0.9萬億左右

　　積極財政“加力”要求下赤字率可小幅上升，進(jìn)一步擴(kuò)大地方赤字規(guī)模，一般債新增限額可略高于2022年水平。“積極的財政政策要加力提效”的要求下，2023年財政政策發(fā)力力度將進(jìn)一步加大，預(yù)計赤字率較今年的2.8%有所上升，或在3.0%~3.2%之間。同時伴隨經(jīng)濟(jì)持續(xù)修復(fù)，實際GDP增速有望達(dá)到5.0%，結(jié)合1.5%的GDP平減指數(shù)來看，明年財政赤字規(guī)模或達(dá)3.88~4.14萬億。從地方財政赤字在財政赤字總規(guī)模中的占比來看，近年來地方財政赤字占比不斷下降，考慮到當(dāng)前地方財政支出端剛性仍較強(qiáng)，建議地方財政赤字占比保持穩(wěn)定、可小幅高于2022年水平，若按照近兩年地方財政赤字占比均值21.36%推算，明年地方一般債務(wù)新增限額或在0.86~0.92萬億，略高于2022年，有利于緩解地方“三保”壓力。

　　2. 專項債務(wù)新增限額不宜“大起大落”，可安排3.8萬億左右

　　穩(wěn)增長壓力下地方債將持續(xù)發(fā)力，新增專項債務(wù)限額可高于2022年的3.65萬億。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)修復(fù)基礎(chǔ)仍不牢固、海外經(jīng)濟(jì)面臨衰退風(fēng)險的情況下，明年穩(wěn)增長壓力仍然較大。同時，受疫情反復(fù)、大規(guī)模留抵退稅及土地財政有所弱化的影響，地方財政收支壓力進(jìn)一步加大，財政緊平衡下基建領(lǐng)域仍面臨較大的資金缺口。二十大強(qiáng)調(diào)加快構(gòu)建新發(fā)展格局、構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022-2035年）》強(qiáng)調(diào)加快培育完整內(nèi)需體系，作為地方基建的重要資金來源，在一系列穩(wěn)增長、促基建政策的持續(xù)推進(jìn)下，用于項目建設(shè)的新增專項債額度難有大幅下降，2023年新增專項債務(wù)限額可小幅高于今年的3.65萬億。此外，考慮到近年來地方債新增限額持續(xù)保持高位，特別是今年四季度盤活使用了5000多億結(jié)存限額，全年累計限額4.15萬億、創(chuàng)歷史新高，為了避免政策波動太大可能導(dǎo)致的潛在問題及風(fēng)險，2023年新增額度不宜大幅回落，以保障政策實施的連續(xù)性及市場運(yùn)行的穩(wěn)定性。

　　財政承壓下政府債務(wù)風(fēng)險被動攀升將對專項債大幅擴(kuò)張形成一定約束，同時結(jié)合近年來專項債發(fā)行使用情況看，新增專項債務(wù)限額不宜設(shè)定過高，避免資金使用低效。一方面，近年來地方債進(jìn)行逆周期調(diào)控的同時，也造成了地方債務(wù)余額的快速上升，當(dāng)前地方政府部門杠桿率雖仍處于低位，但2022年來疫情反復(fù)疊加大規(guī)模留抵退稅實施，地方財政大幅減收，地方政府債務(wù)率被動攀升至臨界值以上，對地方債的擴(kuò)張形成一定約束。從債務(wù)率水平看，今明兩年將是法定債務(wù)預(yù)警風(fēng)險及風(fēng)險平滑的重要拐點，為保障政府舉債投資的長期可持續(xù)性、防范債務(wù)風(fēng)險快速累積，新增專項債務(wù)限額大幅擴(kuò)容空間仍較為有限。另一方面，結(jié)合近年來專項債發(fā)行使用情況看，目前地方項目的儲備難以短時間內(nèi)“消化”過大規(guī)模的新增專項債額度，地方資金安排使用承壓下專項債大幅擴(kuò)容空間有限。根據(jù)審計署披露，2021年專項債資金違規(guī)使用與閑置現(xiàn)象仍存 ，同時今年以來伴隨超4萬億 用于項目建設(shè)的專項債密集發(fā)行，地方資金安排使用壓力不斷增加，專項債資金用途調(diào)整頻率明顯加快、規(guī)模及范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。這在一定程度上反映出當(dāng)前專項債資金與項目實際需求仍存在錯配，各地儲備的有效項目或已逐步趨于飽和，短時間內(nèi)地方基建項目能承載的最大債務(wù)限額或在4萬億左右，較難支撐專項債限額大幅擴(kuò)張。

　　結(jié)合專項債新增限額在地方債新增限額占比來看，2023年專項債新增限額建議設(shè)定在3.8萬億左右。中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出“優(yōu)化組合赤字、專項債、貼息等工具”，近年來，專項債新增限額占比逐漸趨于穩(wěn)定且保持較高水平，2020年~2022年分別為79.28%、81.66%、83.52%。財政部此前在答復(fù)某地方人大會議意見時稱，將考慮“進(jìn)一步提高一般債券額度，適當(dāng)降低專項債券比例”的建議，在分配以后年度新增地方政府債務(wù)限額時積極予以考慮。在保障存量建設(shè)資金需求的前提下，為防范專項債閑置、挪用等風(fēng)險，專項債在地方債務(wù)限額的占比可小幅減少，按一般債務(wù)新增限額安排0.9萬億左右、專項債占比回落至近三年均值81%推算，專項債新增限額可安排3.8萬億左右，小幅高于2022年的3.65萬億，有利于在防范債務(wù)風(fēng)險快速累積的前提下保障穩(wěn)增長需求，并與之前年度實現(xiàn)平穩(wěn)銜接，保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

　　此外，目前專項債仍有近萬億限額空間，必要時可繼續(xù)加大對結(jié)存限額的盤活使用。今年10月，根據(jù)國務(wù)院要求，財政部首次動用此前結(jié)存的5000多億專項債限額，為今年四季度及明年年初穩(wěn)增長提供了重要支撐。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2022年全國地方政府專項債務(wù)限額為21.82萬億，截至2022年10月末，專項債務(wù)余額為20.71萬億，考慮年內(nèi)待發(fā)行新增專項債后，預(yù)計仍有近1萬億元的限額空間。明年或可視經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實際情況相機(jī)抉擇，必要時繼續(xù)靈活使用結(jié)存限額，因此年初預(yù)算中大幅加碼當(dāng)年新增限額的必要性不大，可在新增限額發(fā)行完畢后、于四季度安排結(jié)存限額的盤活，繼續(xù)支撐跨年度基建投資。

　　三、 總量擴(kuò)容中需進(jìn)一步用足用好地方債

　　在總量穩(wěn)步擴(kuò)容的同時，需進(jìn)一步用好用足地方債，著力提升債券資金與項目的匹配性，并提高項目申報全流程效率及配套設(shè)施建設(shè)，確保新增額度落地后盡早形成實物工作量，必要時也可合理優(yōu)化債券使用的時效彈性，避免資金用途調(diào)整常態(tài)化，制約政策效果的及時顯現(xiàn)，更好落實財政政策“加力提效”的要求，實現(xiàn)“債務(wù)-資產(chǎn)”高效轉(zhuǎn)化，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險可控。

　　其一，項目儲備質(zhì)量及數(shù)量仍是核心因素，需切實做好儲備工作，為近4萬億專項債發(fā)行使用提供有力支撐。數(shù)量上，加快合格項目儲備，盡可能按專項債額度分配的2-3倍進(jìn)行儲備，并加強(qiáng)重大項目儲備和滾動接續(xù)，形成儲備一批、開工一批、在建一批、竣工一批的良性循環(huán)。質(zhì)量上，圍繞二十大及“十四五”規(guī)劃儲備相關(guān)重大項目，并將項目開工建設(shè)可行性（包括開工環(huán)境、配套設(shè)施情況、開工時間、季節(jié)因素等）、各類資金到位時間等均納入儲備標(biāo)準(zhǔn)；針對區(qū)縣政府較難把握項目儲備標(biāo)準(zhǔn)的情況，加強(qiáng)基層人員培訓(xùn)，并完善省級部門與市縣政府的聯(lián)動機(jī)制，提高項目儲備質(zhì)量，尤其把握政策機(jī)遇，優(yōu)先篩選鄉(xiāng)村振興、縣城城鎮(zhèn)化等項目。

　　其二，提升項目申報使用全流程效率。重視前期規(guī)劃，嚴(yán)格論證項目資金需求，提高與申請額度的匹配度，并審慎做好規(guī)劃方案，避免項目實施后突發(fā)叫停風(fēng)險；優(yōu)化報批機(jī)制，根據(jù)項目落地可行性、申報手續(xù)等制定報批順序，手續(xù)復(fù)雜且耗時久、開工建設(shè)不確定性大、受季節(jié)影響顯著的項目盡量提前發(fā)行，也為后續(xù)確需調(diào)整用途留下充足時間；加強(qiáng)使用監(jiān)管，嚴(yán)格做好項目進(jìn)度監(jiān)測，通過大數(shù)據(jù)分析等手段有效識別建設(shè)中的實際需求變化，提前做好各類應(yīng)急預(yù)案。

　　其三，加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)，完善配套設(shè)施建設(shè)，敦促配套資金及時到位。除將項目配套設(shè)施的完善程度、建設(shè)難度及進(jìn)度等納入項目儲備標(biāo)準(zhǔn)外，政府需積極發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，安排配套設(shè)施責(zé)任部門對專項債項目開辟綠色通道，優(yōu)先推進(jìn)專項債項目配套設(shè)施建設(shè)工作。另一方面，各地金融機(jī)構(gòu)需進(jìn)一步加大專項債配套融資支持力度，保障風(fēng)險可控的前提下主動對接專項債項目，對于部分金融資源相對匱乏、或金融機(jī)構(gòu)參與意愿較低的區(qū)域可依靠地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)分配。

　　其四，必要時可合理增加債券發(fā)行使用的時效彈性，結(jié)合區(qū)域、領(lǐng)域制定差異化要求。2023年新增債務(wù)限額仍將保持高位，對各地資金安排使用仍有較大壓力，在保證穩(wěn)增長政策效果的前提下，必要時可合理優(yōu)化專項債發(fā)行使用時效，根據(jù)區(qū)域、領(lǐng)域等制定差異化要求，避免各地為完成任務(wù)盲目“上馬”、依賴后續(xù)用途調(diào)整，制約政策效果的及時顯現(xiàn)。對于部分基礎(chǔ)設(shè)施相對落后、金融資源相對匱乏的地區(qū)，或部分審批環(huán)節(jié)復(fù)雜、耗時相對較久的領(lǐng)域，可適當(dāng)增加新增專項債使用的時效彈性。

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