黨的十九屆五中全會公報指出，要“堅定不移建設網絡強國、數字中國”，網絡內容治理無疑是其核心要素和關鍵所在。內容層是互聯網物理架構層、邏輯架構層最終呈現的事物樣態。網絡內容治理的概念有廣義和狹義之分：廣義的網絡內容治理，是指對全部互聯網信息的質量統籌和資源配置，既包括互聯網信息的生產、傳播、使用等所有環節，也包括保護優質信息、抑制劣質信息等多重目標；狹義的網絡內容治理，是指一種以負面清單為基礎，政府主導、多主體協同的信息質量監管，強調對不合格和不良信息的限制或禁止。

　　在此，筆者贊同廣義概念，理由如下：其一，切合建設天朗氣清、生態良好的網絡空間、構筑億萬民眾共同精神家園的要求；其二，符合信息生態學的基本規律，互聯網將逐漸自創生成一個以網絡為媒介，由主體信息人和客體信息、信息環境有機組合，具有一定內在自我調節能力的信息生態系統；其三，契合檢察機關立足檢察職能積極服務和保障網絡強國建設的指導理念，堅決與網絡犯罪作斗爭的工作部署。

　　在網絡內容治理的第一階段，相關規范性文件大多落腳于對違法信息的監管和處罰，譬如《互聯網電子公告服務管理規定》第9條、《互聯網信息服務管理辦法》第15條、《互聯網文化管理暫行規定》第16條、網絡安全法第12條等，涉及網絡犯罪的規定主要有刑法第253條、第286條、第287條等，相關司法解釋有最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關于辦理非法利用信息網絡、幫助信息網絡犯罪活動等刑事案件適用法律若干問題的解釋》等。在網絡內容治理的第二階段，開始轉向內容生態治理。國家網信辦發布的《網絡信息內容生態治理規定》（下稱《規定》）踐行的生態范式，以全面優化并重構網絡內容生態結構為新角度，既指向不良內容的網絡內容監管，又指向內容生態的網絡內容建設。

　　網絡內容包羅萬象、生態視域復雜偶聯、治理主體多元且角色交叉轉換，倒逼治理模式創新。“權力清單”“負面清單”等清單式治理作為一種新型治理模式正在孕育和成長，已經實現了從政府治理到市場治理與社會治理的創新擴散。網絡內容治理的復雜性決定了既需要正面清單模式也需要負面清單模式。所謂正面清單，就是列明互聯網內容服務商、互聯網服務提供商、網絡媒體、自媒體等各類網絡主體可以生產什么互聯網產品，可以傳播什么互聯網信息，可以使用相應網絡內容的領域和名目；所謂負面清單，則是列舉法律禁止的事項，諸如網絡不合格和不良信息，特別是互聯網中劣質產品的生產、傳播和適用等相關行為的規制。清單模式是政府治理模式的重大轉變，也是堅持中國特色社會主義法治道路的制度創新。

　　一、治理主體與治理相對人的雙負面清單模式——公權力與公民權的互相制約。在本文關于網絡內容生態治理的語境下，生態治理的第一指向為不良內容，“以負面清單為基礎，政府主導、多主體協同的信息質量監管”。該指向下的網絡內容形態多樣、數量龐大、牽涉主體和環節繁雜，正面清單難以列出，因此，適合用負面清單對違法信息進行明示。網絡內容治理的第一階段正是基于此種思路。

　　通常意義的社會治理，政府作為典型的治理主體，社群組織作為帶有自治色彩的治理主體，而企業、公民乃至社群組織則作為治理相對人，負面清單指向治理相對人，為其劃出禁區。然而，由于網絡內容的生產者、傳播者和使用者會出現角色交叉和互換，譬如政府等作為制定法律政策、開展治理舉措的治理人的同時，也會成為網絡內容的生產者和傳播者，社群組織、平臺也具有相似特質。如此，制定面向傳統意義上的治理人的負面清單就成為因應互聯網新形態的舉措，從而對刪帖、屏蔽、禁言、限制下單、限制用戶權益、警告、罰款、封號、下架等公權力和“平臺權力”的濫用劃定禁區。治理人和治理相對人角色融合，他律、自律與互律具有了共在性和同時性。

　　二、違法內容與不良內容的雙軌制治理模式——國家監管與社群自治的互動。從種屬意義上說，網絡有害內容包含違法內容，法律可以規制違法內容，卻對囊括在合法內容之內大量的不良內容效力甚微。然而，這些游走在法律范疇之外的大量不良信息雖然沒有觸犯法律，卻違背公序良俗、道德風尚，具有相當程度的社會危害性，不可忽視。若完全將這些帶有道德評價色彩的不良信息“入法”，將可能泛化法律所保護的法益；如果將不良內容完全納入道德范疇，繼續堅守“法無禁止皆自由”之理念，則必然導致網絡行為失范。

　　為應對這種困境，筆者認為，可以將網絡違法內容和有害內容分而治之，充分發揮社群組織的自治功能，充分發掘企業平臺的“在線看門人”的職責潛力，賦予不同主體以不同的治理權限，申言之，將違法內容的治理權歸于政府公權部門，以國家的法律法規等“硬法”進行規制；將有害卻不違法的內容治理權歸于社群組織和企業平臺，以行業自律性質的規章、協議等“軟法”進行調節，兩者良性互動，“軟硬”協調，合作共治。

　　三、正負面清單的對向標示治理模式——網絡內容生產的供給側調整。誠然，負面清單僅列明哪些互聯網產品不能生產、哪些互聯網信息不能傳播、哪些網絡內容不能使用，除清單所列禁區外，其他網絡內容并無限制。負面清單治理模式可以最大限度地保障網民自由價值的實現，促進個人的全面健康發展，理清政府監管權和公民權之間的邊界。

　　然而，“內容生態”作為網絡內容治理的一種新指向正逐漸取得社會共識，其是一種雙向調控方法，既可在發現不合格網絡產品和違法信息行為的情況下觸發干預手段，也可在互聯網常態運行中持續性地催生和激發正向內容元素。因此，有必要適度運用起輔助作用的正面清單模式，從如何增加合法、正能量方面內容供給的角度，對內容制作、生產等提出正面的、引領性的要求，鼓勵網絡信息內容生產者制作、復制、發布含有正能量內容的信息，與負面清單形成正反兩方面的標示效用，從而全面提升網絡內容治理效果。《規定》第5條首次以行政法規的形式規定了弘揚社會主義核心價值觀、宣傳優秀道德文化和時代精神等7種有益信息，開辟了“內容生態”維度的網絡內容建設指向，不再拘泥于不良內容監管的被動模式。在檢察領域，“加強網上正面宣傳和輿論引導，形成正確的輿論導向和價值取向，以推進檢察機關的網絡安全和信息化工作”的方針措施是正面清單模式的實際運用。

　　（作者單位：清華大學法學院）