10月22日，國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃研究院院長張國華等十多位專家向國家法制辦提交意見，意見指出《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》存在缺陷，大量條文違反上位法，建議目前不宜出臺(tái)。

　　數(shù)位專家表示，由于傳統(tǒng)出租車行業(yè)和新興網(wǎng)絡(luò)約車行業(yè)的顯著差異，暫行辦法是傳統(tǒng)出租車監(jiān)管思路，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)起到的作用是災(zāi)難性的。

　　上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡、工信部電信研究院政策經(jīng)濟(jì)所副總工程師何霞、清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院副教授金勇軍、中國政法大學(xué)法學(xué)院教授劉莘、國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授王靜和張效羽、國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃研究院院長張國華、中國政法大學(xué)傳播法中心副主任朱巍等均參與了本次修改意見。

　　以下為針對(duì)約租車的修改意見全文：

　　一、《征求意見稿》存在重大缺陷，不應(yīng)出臺(tái)

　　如果《征求意見稿》按照目前內(nèi)容出臺(tái)成為部門規(guī)章，不僅將面臨因規(guī)章大量條文違反上位法而不被人民法院適用的尷尬境地，而且，也將因其監(jiān)管思路的方向性錯(cuò)誤，嚴(yán)重遏制新興互聯(lián)網(wǎng)交通信息服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。除非《征求意見稿》進(jìn)行系統(tǒng)性重大修改，否則不應(yīng)出臺(tái)。

　　（一）《征求意見稿》的監(jiān)管思路存在根本性偏差

　　網(wǎng)絡(luò)約租車經(jīng)營服務(wù)不是簡單的傳統(tǒng)出租車行業(yè)加網(wǎng)絡(luò)預(yù)約，而是新型交通網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)，不能用監(jiān)管出租車的思維對(duì)待這種新興產(chǎn)業(yè)。《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》將其稱為“網(wǎng)絡(luò)約租車”，而不是“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車”，其深刻的含義《征求意見稿》似乎完全沒有領(lǐng)會(huì)。從《征求意見稿》的內(nèi)容看，它所采用的還是針對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管方式。但是，由于傳統(tǒng)出租車行業(yè)和新興網(wǎng)絡(luò)約車行業(yè)的顯著差異，這種監(jiān)管思路對(duì)新興產(chǎn)業(yè)起到的作用是災(zāi)難性的。以下僅列舉四點(diǎn)：

　　第一，對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車信息服務(wù)平臺(tái)（以下簡稱“平臺(tái)”）的強(qiáng)制性地域分割。

　　基于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的特點(diǎn)，平臺(tái)必然是全國性、開放性的，但是《征求意見稿》第五條卻規(guī)定平臺(tái)的經(jīng)營者“服務(wù)所在地與注冊(cè)地不一致的，應(yīng)在服務(wù)所在地登記分支機(jī)構(gòu)”。也就是說，要在全國各個(gè)縣或者設(shè)區(qū)的市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，逐一申請(qǐng)經(jīng)營許可。我們很難想象，淘寶網(wǎng)或者京東網(wǎng)要在全國每個(gè)提供服務(wù)的市縣都要逐一登記分支機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)經(jīng)營許可。

　　第二，將平臺(tái)和駕駛員之間的法律關(guān)系界定為勞動(dòng)關(guān)系。《征求意見稿》第十八條要求平臺(tái)和駕駛員簽訂勞動(dòng)合同，把駕駛員當(dāng)成信息平臺(tái)的雇員。這種定位很有問題，最高人民法院于2009年在《關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的指導(dǎo)意見》中明確指出，“出租車發(fā)生道路交通事故致人損害的，車輛屬于出租車公司的，出租車公司承擔(dān)賠償責(zé)任”，“掛靠經(jīng)營的機(jī)動(dòng)車發(fā)生道路交通事故致人損害的，由掛靠人與被掛靠單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任”，“承包經(jīng)營的機(jī)動(dòng)車發(fā)生道路交通事故致人損害的，由承包人與發(fā)包人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任”。這意味著在傳統(tǒng)出租汽車公司中，出租車駕駛員在公司中至少存在三種不同身份：勞動(dòng)雇員、掛靠經(jīng)營者和承包經(jīng)營者。《征求意見稿》一刀切地將車輛駕駛員和平臺(tái)之間界定為勞動(dòng)關(guān)系，既無視傳統(tǒng)出租車行業(yè)的特點(diǎn)，也與新業(yè)態(tài)的實(shí)際運(yùn)作方式相差千里。

　　網(wǎng)絡(luò)約租車中車輛駕駛員和互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)之間往往只是一種信息服務(wù)關(guān)系：符合條件的駕駛員駕駛符合條件的車輛通過信息平臺(tái)獲取信息與消費(fèi)者達(dá)成交通服務(wù)合約，信息平臺(tái)更多扮演的是信息撮合者的身份，并非是駕駛員的雇主。將車輛駕駛員一律界定為平臺(tái)雇員，也即意味著所有的兼職駕駛員將全部退出平臺(tái)。因此，《征求意見稿》第十八條的做法將限制大量符合條件的駕駛員利用信息平臺(tái)提供服務(wù)，阻礙新興產(chǎn)業(yè)發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

　　第三，不當(dāng)?shù)臄?shù)量管制。對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)，為了避免出現(xiàn)供大于求、車輛空駛、浪費(fèi)公共道路資源的問題，政府往往對(duì)其實(shí)施運(yùn)營數(shù)量管制，但是在實(shí)際操作過程中政府也無法確定當(dāng)?shù)氐降自摀碛卸嗌俪鲎廛嚁?shù)量。同時(shí)，嚴(yán)格的數(shù)量管制導(dǎo)致了兩個(gè)后果：一是各個(gè)城市普遍存在“打車難”問題；二是各個(gè)城市大量存在沒有合法牌照的“黑車”。但是在網(wǎng)絡(luò)約租車模式下，有預(yù)約才出車，沒有預(yù)約不會(huì)出車，凡是行駛在公共道路上的車輛，都是滿足實(shí)際乘客乘車需求的車輛，根本沒有必要實(shí)施運(yùn)營數(shù)量管制。《征求意見稿》第二十三條第二款規(guī)定，城市人民政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)約租車配置數(shù)量可以進(jìn)行限定，這是不適當(dāng)?shù)摹８鼮橹匾�的是，以營運(yùn)轉(zhuǎn)性來處理網(wǎng)約車，必然新增車輛，增加路面車輛行駛，也與交通專家所講的公交優(yōu)先、控制小汽車購買與使用不合。

　　第四，低估了平臺(tái)的信息審核能力。在傳統(tǒng)出租車行業(yè)，消費(fèi)者在乘車之前，不知道出租車駕駛員和車輛的基本情況，無法事先選擇并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。除非有目擊證人或者外部實(shí)時(shí)監(jiān)控，乘客是否上車、上了哪一輛車都較難查實(shí)。在這種情況下，政府才對(duì)傳統(tǒng)出租車從公司準(zhǔn)入、車輛準(zhǔn)入和駕駛員準(zhǔn)入方面設(shè)定較高門檻，確保乘客安全。但是在網(wǎng)絡(luò)約車模式下，消費(fèi)者在乘車之前即可以在信息平臺(tái)上得知車輛及其駕駛員信息，包括該駕駛員過往從業(yè)歷史的消費(fèi)者評(píng)價(jià)。而且，關(guān)于消費(fèi)者是否與駕駛員達(dá)成服務(wù)合意、何時(shí)何地上車以及行車路線，互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)予以實(shí)時(shí)記錄，并且長期存檔。互聯(lián)網(wǎng)約車中消費(fèi)者和服務(wù)者雙向選擇、交互評(píng)價(jià)并且該信息向所有后來者開放。在這種情況下，維持較高的車輛以及駕駛員準(zhǔn)入門檻，缺乏必要性。

　　此外，針對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的價(jià)格管制、醒目標(biāo)志、專門法定計(jì)價(jià)器等監(jiān)管手段，在《征求意見稿》中也都存在。這些都是傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管手段，并不適合網(wǎng)絡(luò)約租車。這說明，《征求意見稿》對(duì)其所監(jiān)管對(duì)象的性質(zhì)并沒有一個(gè)比較清楚的認(rèn)知，還是套用監(jiān)管傳統(tǒng)出租車行業(yè)的老辦法，監(jiān)管思路存在根本性偏差。