今年以來，政策層面關(guān)于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的動作相當頻繁。

　　9月3日，財政部、發(fā)改委等四部門發(fā)布《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》，要求到2020年，基本建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務制度，促進形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應、高效合理的養(yǎng)老服務資源配置機制和供給機制，支持和參與養(yǎng)老服務的社會氛圍更加濃厚，養(yǎng)老服務水平和質(zhì)量顯著提高，推動建成功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。

　　21世紀宏觀研究院對政策進行梳理發(fā)現(xiàn)，自去年9月《國務院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》發(fā)布后，目前全國已有25省市關(guān)于支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的配套意見均出臺完畢。

　　8月22日，中央財政下?lián)芊⻊諛I(yè)發(fā)展專項資金24億元，支持在吉林、山東等8個省份開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)試點。8月26日，民政部、發(fā)改委下發(fā)關(guān)于《開展養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點工作的通知》，確定北京西城區(qū)、朝陽區(qū)等42個地區(qū)為全國養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點地區(qū)。

　　42試點中，東部地區(qū)有22個，占試點數(shù)量的一半以上，中部地區(qū)和西部地區(qū)的試點分別為13個和7個。

　　此次公布的養(yǎng)老改革綜合試點的地域分布與各地人口老齡化程度密切相關(guān)。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)及部分省截止到2013年的人口數(shù)據(jù)，60歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)比重均超過13%的省份有15個，大部分集中在中東部。西部地區(qū)中，老齡化程度較高的是重慶、四川，上述比重分別為17.4%、16.3%。(見表1)

　　數(shù)據(jù)顯示，西部地區(qū)沒有被分配到試點名額的西藏、青海、寧夏和新疆60歲及以上人口占總?cè)丝诒戎胤謩e為7.67%、9.45%、9.67%和9.66%，均未達到老齡化10%的分水線，這很可能是此次改革試點不落在上述四省區(qū)的主要原因。

　　國際上通常把65歲及以上人口占總?cè)藬?shù)7%以上，或60歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)10%以上，作為衡量一個國家或地區(qū)是否進入老齡化社會的標準。截至2013年底，我國60周歲及以上人口20243萬人，占總?cè)丝诘?4.9%，65周歲及以上人口13161萬人，占總?cè)丝诘?.7%，早已進入了“未富先老”的老齡化社會。

　　從目前全國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，截至2013年底，全國有各類養(yǎng)老服務機構(gòu)42475個，有床位493.7萬張，相當于每千名老年人擁有24.4張養(yǎng)老床位。而到2015年，我國60歲以上的老年人的數(shù)量將達到2.15億，要達到民政部的數(shù)量要求就是645萬張床位，還要增長151萬張。

　　從床位建設投入上來看，東部、中部、西部建設一張床位的投入分別是30萬-50萬元，20萬-35萬元，8萬-20萬元，按照20萬元/張的床位建設費來計算，總共還要投進3020億元，一年要將近1510億元。

　　分城市看，廣州、武漢、上海、北京等地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)較為充足;濟南、天津等地區(qū)略高于全國水平;而像深圳、重慶、成都等地區(qū)床位數(shù)缺口較大。此次公布的綜合改革試點中就有深圳、重慶，按照國務院《意見》要求的每千名老人床位數(shù)達40張的指標來看，中西部地區(qū)的養(yǎng)老床位數(shù)還有很大的投入空間。

　　伴隨著養(yǎng)老床位的投資空間，多年來一直處于灰色地帶的“養(yǎng)老地產(chǎn)”又重新走進公眾視野。2013年出臺的《關(guān)于規(guī)范我國養(yǎng)老地產(chǎn)用地發(fā)展的專項意見》中就提及其潛在的地產(chǎn)投資機遇：按每張床位床均用地面積25平方米推算(參考北京養(yǎng)老設施專項規(guī)劃)，全國至少還需7000平方米(約10.5萬畝)用地用于養(yǎng)老設施建設。

　　養(yǎng)老床位建設投資超3000億

　　養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地獲支撐

　　養(yǎng)老用地問題一直是困擾養(yǎng)老服務設施建設的因素之一，也是民間資本將進入養(yǎng)老領域的一個重要政策配套。此次公布的42個養(yǎng)老改革綜合試點最令公眾所關(guān)注的莫過于各試點的“用地政策”。

　　2013年9月國務院頒布《關(guān)于加快養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，明確提出“土地指標向養(yǎng)老服務業(yè)傾斜”，并且“必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施”。

　　繼全國性政策的頒布，北京、福建、遼寧、河南等地陸續(xù)出臺實施意見，截至2014年8月底共有25個省級行政區(qū)頒布了地方性實施意見。其中，河北、山西、遼寧等15個省明確的養(yǎng)老供地大小與中央的最低要求一致，為0.1平方米，吉林和內(nèi)蒙古分別為0.12平方米、0.15平方米，安徽、江蘇和山東省均為0.2平方米。而人均供地面積最大的卻是土地資源最為緊張、寸土寸金的北京市，高達0.25平方米，為國家最低要求的2.5倍。

　　早在2013年4月初，北京市國土局就對外公布了當年5650公頃的土地供應計劃，其中首次單列出養(yǎng)老設施用地計劃指標為100公頃，走在了全國前列。

　　據(jù)全國老齡辦民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)基本狀況調(diào)查研究課題組的數(shù)據(jù)顯示，在被調(diào)查的4000余所民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)中，能夠享受政府劃撥土地的有21%，通過租賃取得土地使用權(quán)的有36%，另有40%以上的民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)說不清楚所使用土地的性質(zhì)。更不排除大量投資商由于拿不到地而導致養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展停滯的情況。

　　所以在政策未明朗前，以養(yǎng)老為由頭的地產(chǎn)項目魚龍混雜，其中一部分真正是履行社會職責，做養(yǎng)老服務，而另外一部分則是瞄準房地產(chǎn)，變相圈地。

　　《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》要求養(yǎng)老服務設施用地應當納入國有建設用地供應計劃。在具體供地方式上，明確營利性養(yǎng)老服務設施用地應當以租賃、出讓等方式有償供應，出讓年限最高不超過50年，原則上以租賃為主。

　　值得注意的是，在《意見》有一條比較明確的優(yōu)惠政策，即“企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。”

　　這種政策安排，一定程度上能夠消除各類涉足養(yǎng)老地產(chǎn)的顧慮，優(yōu)化養(yǎng)老企業(yè)的財務結(jié)構(gòu)和現(xiàn)金流安排。同時也一定程度上認可了社會營利性養(yǎng)老地產(chǎn)的“商業(yè)性”，通過租賃的方式能夠為營利性養(yǎng)老地產(chǎn)企業(yè)帶來利好，改變以往社會福利用地只能由政府開發(fā)的現(xiàn)狀。

　　從各地出臺完畢的配套政策來看，對于非盈利性質(zhì)的養(yǎng)老用地均為劃撥或利用集體土地，民間盈利性質(zhì)的養(yǎng)老用地有協(xié)議出讓、租賃、招拍掛等多種，原則上優(yōu)先保障供應，有償使用。

　　目前，中西部地區(qū)用地空間較大，可利用性強，在不抬高地價一哄而上的前提下，通過社會力量參與養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)，既能享受到政府補貼，又能利好未來社區(qū)養(yǎng)老模式的成熟。同時，營利性養(yǎng)老服務業(yè)企業(yè)可以選擇部分城鄉(xiāng)結(jié)合的土地，自然環(huán)境相對優(yōu)良，前景看好。

　　21世紀宏觀研究院分析師 何苗 特約分析師 吳靖