連日來，科技部等部委陸續頒布實施了《國家高技術研究發展計劃(863計劃)管理辦法》(以下簡稱《863管理辦法》)、《國家科技支撐計劃管理辦法》(以下簡稱《支撐管理辦法》)和《國家重點基礎研究發展計劃管理辦法》(以下簡稱《973管理辦法》)，同時廢止了2006年開始執行的相關管理暫行辦法。具體到國家科技計劃科研經費的管理，又針對“十一五”期間科研經費間接成本補償不足等突出問題，下發了《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》(以下簡稱《通知》)。

　　不難發現，為確保《國家“十二五”科學和技術發展規劃》順利實施，剛剛頒布實施不久的這一攬子“新規”，正是在國家科技計劃2000年以來實行的課題管理制基礎上，安裝的一條“計量裝置生產線”，而其檢測和評價的“參數”正是自主創新能力。

　　用好科技成果這把“坐標尺”

　　眾所周知，科研項目的人員費開支改革歷來是科研經費管理的難點，在世界各國均不例外。雖說目前在美、英、法、德、日等發達國家的科研機構里，科研人員的薪酬和其所承擔的科研項目經費基本不存在聯系，但隨著國際科研競爭日趨激烈，為了吸引和穩定更多杰出的科研人才，提高本國的科技創新能力，一些發達國家政府部門在科研項目經費分配和使用這一關鍵環節上，逐漸在引入“彈性”的績效評價方法。

　　在國內，“十一五”期間，根據2005年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發中央紀委等六部門關于加強工資管理的有關文件精神，財政部和科技部曾經修訂完善過相關的國家科技計劃專項資金管理辦法。于2006年頒布實施的相關的管理辦法中曾明確規定，國家科技計劃項目經費中不得直接開支項目承擔單位編制內有工資性收入的科研人員的人員性費用。這一剛性政令的出臺，主要是針對當時在科研項目經費中以種種名義擅自提取并高額發放人員費，進而造成科研項目立項中的不正當競爭、立項異化的不良現象。

　　然而，剛剛頒布實施不久的這一攬子“新規”，則是在借鑒“十一五”期間國家科技計劃和經費管理經驗的基礎上，為了及時緩解國家科技計劃管理中暴露出來的一些突出問題。可以注意到，一攬子“新規”尤為強化了國家科技計劃項目立項、執行和驗收全過程的各經濟主體的權責，注意規范了課題承擔單位和合作單位的法人責任。同時，直面科研項目人員費管理這一世界性難點問題，明確建立了科研經費間接成本補償機制。

　　值得注意的是，依據我國科學研究和技術研發領域當前表現出來的新情況，在明確直接成本和間接成本的基礎上，《通知》明確提出了“績效支出”，同時規定“績效支出是指承擔課題任務的單位為提高科研工作績效安排的相關支出”，并且指出績效支出“應當在對科研工作進行績效考核的基礎上，結合科研人員實績，由所在單位根據國家有關規定統籌安排”。

　　這意味著，“十二五”期間，我國科研人員自主研發的科技成果質量將被作為研判科研經費“績效支出”額度的一個重要衡量指標。推動科研經費管理、科技成果績效評價和科研人員價值評判的深度融合，是“以結果為導向”的科研管理理念的延伸和實踐，也是“十二五”國家科技計劃和經費管理改革的一大特點。

　　不讓科研經費被“一刀切”

　　在基礎和應用研究領域以及試驗開發階段，科研活動表現出來的新穎和未知屬性，使得科研經費的使用具有高度不確定性。種種跡象業已表明，科研經費管理與一般經費管理具有很大差異，對于科研經費的管理需要在“循規”的基礎上，開發并建立起一套更加符合科研規律的管理模式。

　　實際上，目前國際上通常采用的是間接成本補償法，促使科研經費管理和科學研究活動的節奏更加“合拍”。相關調查指出，目前美、英等國一般不允許從科研項目經費中直接提取人員費，但可以根據項目經費的一定比例單獨核定一定額度的“一般管理費”，由項目承擔單位自主安排，由單位用于支付人員性費用。另外，值得注意的是，美國的大學還可以自主確定其科研人員的薪酬水平，大學的教授通常只拿9或10個月的全時工資，其余3或2個月的全時工資可以在承擔的科研項目經費中列支。

　　縱觀國內，目前參與國家科研項目的高校和科研院所等事業單位里的科研人員，通常可以被理解為三類。他們分別是編制內有工資性收入人員;項目實施中聘用的其他無工資性收入人員，這主要是在讀研究生和博士后;還有就是課題臨時聘請的咨詢專家。

　　根據“十一五”期間執行的相關管理辦法，對在國家科技計劃項目組織實施過程中發生的、支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關人員和課題組臨時聘用人員，以及咨詢專家等的勞務性費用和咨詢費，允許在項目經費中按照科研工作實際需求，在項目預算的“勞務費”和“專家咨詢費”中列支，并且沒有限制比例的規定。而對項目承擔單位編制內課題組成員中有工資性收入的科研人員的人員性費用的開支嚴格限制，科研項目預算中不能列支。這些也正是自從2000年我國實行課題制管理以來，到一攬子“新規”頒布實施以前，對這三類人員的人員性費用開支問題的相應規定。

　　然而，為促使“十二五”國家科技計劃和經費管理改革更加符合科研活動規律，尤其是為盡量防止科研經費管理可能會出現的“一刀切”現象，此次改革特別對科研經費進行了使用結構的調整。《通知》明確將課題經費分為直接費用和間接費用。其中，直接費用“指在課題研究開發過程中發生的與之直接相關的費用，主要包括設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、勞務費、專家咨詢費和其他支出等”;間接費用“指承擔課題任務的單位在組織實施課題過程中發生的無法在直接費用中列支的相關費用。主要包括承擔課題任務的單位為課題研究提供的現有儀器設備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關管理費用的補助支出，以及績效支出等”。

　　《通知》還同時規定，“間接費用使用分段超額累退比例法計算并實行總額控制，按照不超過課題經費中直接費用扣除設備購置費后的一定比例核定”。具體比例為“500萬元及以下部分不超過20%;超過500萬元至1000萬元的部分不超過13%;超過1000萬元的部分不超過10%。間接費用中績效支出不超過直接費用扣除設備購置費后的5%”。

　　不難發現，以科研經費間接費用支出等為基礎建立起來的間接成本補償機制，把在職科研人員的科研績效“嵌入”國家科研項目執行過程。這是釋放我國科研人員創新潛能的一次有益嘗試。

　　培育市場契約精神

　　明確課題責任主體，規定知識產權管理方式，“細數”違約責任……從科研立項，到經費撥付，再到科技成果轉化和產業化，此前頒布實施的一攬子“新規”在國家科技計劃的經費管理和其所支持的科技成果知識產權管理等環節均作出詳盡說明。

　　可以看到，《通知》明文規定，“課題承擔單位是課題經費使用和管理的責任主體”。在強化明晰承擔單位法人責任原則的基礎上，《973管理辦法》則具體指出：“項目首席科學家所在單位為項目第一承擔單位。課題是項目實施基本單元，課題承擔單位按照加強法人單位管理的要求，為課題組織實施提供服務和保障，規范管理，加強監督。”其中項目第一承擔單位的主要職責是：“負責項目經費管理，為項目組織實施提供條件保障，負責項目執行過程中形成的研究成果管理;協調處理項目執行過程中出現的問題;審查項目計劃任務書、調整方案以及項目其他上報材料。”課題承擔單位的主要職責是：“負責課題經費管理，加強對外撥經費的審查和監督，為課題組織實施提供條件保障;負責課題執行過程中形成的國有固定資產和研究成果的管理;協調處理課題執行過程中出現的問題;審查課題計劃任務書、調整方案以及課題其他上報材料;接受科技部、財政部及專家組的指導、檢查和驗收等。”

　　《支撐管理計劃》也指出了：“對于具有明確產品導向和產業化前景的項目(課題)，企業應作為實施主體，以企業投入為主。”其中，“產學研聯合實施的項目(課題)，企業應與其他機構事先簽署具有法律約束力的協議，明確任務分工及知識產權歸屬和利益分配機制”等。而《863管理辦法》更是明確了：“863計劃項目(課題)參與單位應通過正式協議約定成果和知識產權的歸屬及權益分配。項目(課題)實施形成的知識產權，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的，授權課題承擔單位依法取得;組織實施部門為了國家安全、國家利益和重大社會公共利益的需要，可以無償實施，也可以許可他人有償實施或者無償實施。”

　　另外，在違約風險控制方面，《863管理辦法》和《支撐管理辦法》均強調，“對于在項目(課題)申請、評審、執行和驗收過程中發現的弄虛作假、徇私舞弊、剽竊他人科技成果等科研不端行為，以及違規操作或因主觀原因未能完成課題任務并造成損失的科研單位或個人，一經查實，視情節輕重給予通報批評、終止項目(課題)任務并追回專項經費、取消其一定時期內申請國家科技計劃任務的資格等處理;構成違紀的，由紀檢監察部門依照有關規定對其給予行政(紀律)處分”。

　　這些意味著，“十二五”期間，國家科技計劃項目立項、啟動、執行和結題驗收全過程將需要一種更為強烈的市場契約精神。而市場機制強大的資源配置能力和市場條件下的信用信息對稱體系，則有助于國家科技項目成果績效評價所需的友好環境進一步形成。

　　探索建立面向結果的科研經費評價機制

　　有調查業已指出，在歐美等發達國家，政府科技計劃執行和預算安排通常會跟其績效評價進行動態“掛鉤”，績效評價已成為決定國家重大科技計劃布局和調整的關鍵因素之一。

　　事實上，2007年，由于法國競爭力集群計劃在該國研究與高等教育評估署的評價報告中獲得了好成績，法國政府才決心在2009年至2012年間繼續實施第2期競爭力集群計劃。而在美國，根據《政府績效與結果法案》，白宮已于2002年推出了計劃評估等級工具(PART)。基于這一績效評價方法，白宮管理與預算辦公室(OMB)每年都會在各個機構中抽取20%的聯邦計劃接受PART評估，通過對各政府部門所資助的計劃進行系統、透明的評價，從而將國家科技計劃的績效信息與預算結果更為緊密地聯系起來。

　　在借鑒國際經驗的基礎上，“十二五”期間，我國將推進科技計劃經費項目層面的績效評價。通過構建科學合理的績效評價指標體系和評價標準，制定科學的評價方法，完善績效評價報告制度，建立健全信息運用和共享機制，從而逐步探索建立面向結果的績效評價機制。據悉，2011年，國家科技計劃部分項目已被選定，在前期研究的基礎上，啟動績效評價試點。

　　這意味著，“十二五”期間，國家科技計劃科研項目的實施效率，將成為國家科研經費管理的一個參照指數“坐標系”。把市場思維引入國家科技計劃項目的管理，這一事實預示著，獲得國家科技計劃支持的、我國自主研發科技成果的質量水平，在資源配置過程中，將獲得更多話語權。